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浙江省绍兴市财政创建政府项目建设集中财力保障体系

2018年,在财政部和浙江省财政厅的指导下,绍兴市探索建立了土地资源预算管理体系,全国首笔实施预算管理的专项债券成功落户绍兴,获得袁家军省长和冯飞常务副省长的高度肯定。在此基础上,绍兴市积极发挥预算管理的制度优势,探索建立政府项目建设“集中财力保障”体系,通过建立政府性资产、资源“封闭运行”预算平衡,真正把政府投资项目资金保障做精细、做扎实。运行半年多来成效明显,以绍兴市级主要的政府项目承接平台绍兴市城投集团为例,2018年盘活资产33亿元,实现对政府性项目建设支出100%覆盖,集团资产增加203亿元,增幅达62.85%,实现了“项目有效保障、资源统筹盘活、债务有序化解”的预期目标。

一、“三实三所有”构建集中财力保障政府投资项目的工作体系

(一)保障实,所有政府投资项目建设资金保障纳入预算管理。

政府投资项目保障不实,是产生风险的重要根源。建立政府投资项目预算管理体系,能够将保障能力和风险程度数据化、可控化,是实现稳投资和防风险两手抓科学方法。绍兴市通过建立以“政府性项目建设资源封闭运行5年汇总平衡预算”“政府性项目建设资源封闭运行分年度平衡预算”“政府性项目建设资源封闭运行收入规划”“政府性项目建设资源封闭运行支出规划”为核心,以“土地盘活执行表”“房产盘活执行表”“PPP项目执行表”及“分担出资执行表”为支撑的政府投资项目预算管控体系,将所有政府投资项目资金纳入预算管理,与财政中长期规划衔接,充分考虑财政对项目建设承受能力,确保政府投资项目建设资金“四个平衡”:整体项目资金5年封闭平衡、整体项目资金年度封闭平衡、单个项目资金5年封闭平衡、单个项目资金年度封闭平衡。

(二)盘活实,所有政府资产资源盘活任务落实到项目主体。

在盘活存量资金的基础上,绍兴市重点对行政事业单位和国有企业的房产、土地等进行全面盘点,对长期空置、低效出租出借、账外资产、价值严重低估等资产制定盘活和价值提升方案,将经营性房产依法注入各转型的平台公司,将列入年度土地出让计划的地块做地、盘活任务落实到各项目承接主体,资源出让收入排入政府性基金预算,通过预算安排给各项目实施主体,确保资源盘活收益覆盖项目支出。同时,充分调动了各平台公司做项目、盘资源的积极性。

(三)支撑实,所有政府资源管理部门协同支持“集中财力办大事”。

绍兴市在实践中形成了较完善的“集中财力办大事”部门协作工作流程体系。财政部门根据市委市政府发展部署,结合财力实际,以5年为周期制定封闭运行平衡总方案,按年度制定政府投资项目封闭保障资金计划;自然资源管理部门结合封闭运行方案要求,制定封闭运行土地年度出让计划,明确做地、出让任务要求;发改部门根据财政中长期规划和封闭运行方案,在不超出保障能力上限情况下制定年度政府投资项目计划,其中,500万以上项目须经财政、发改联合审核;承担项目建设任务的国有企业,按年度制定项目、资产、资源封闭运行计划,并按月填报完成情况;国资部门按照封闭运行方案,制定实施对各国有企业的经营业绩考核办法。

二、绍兴市“集中财力办大事”的机制红利初现

(一)齐心协力推进项目建设的良好格局基本形成。

通过建设“集中财力”保障项目建设工作体系,有效压实了平台公司盘资源、做项目、化债务的主体责任和属地政府的做地责任,明确了财政、自然资源管理部门的监督管理责任,形成了齐抓共管、齐心协力,全力推进项目建设的良好工作格局,有效保障了政府性项目建设推进。2018年,绍兴市级政府投资项目出资目标完成率100%。

(二)资源、项目封闭运作的管控机制基本形成。

为压实工作责任,绍兴市财政部门牵头建立了“年初计划、按月监督、年末评价”的全周期封闭运行工作考核机制,开发“政府性项目封闭运行”考核信息系统,按月对项目推进、资源盘活、债务化解情况进行监督,年末进行综合评价。2018年,市级实现“封闭运行”资源盘活33亿元,目标完成率达到105%。

(三)稳妥化解政府隐性债务的有效通道基本形成。

通过做实政府投资项目资金保障,能够极大程度提升平台公司资产质量和运行能力,为稳妥化解隐性债务提供了有力支撑。绍兴市的实践表明,做实项目保障和平台公司市场化转型保障,是稳妥化解隐性债务风险的有效途径。2018年,绍兴两大市级平台市城投集团和市交投集团完成隐性债务化解39.68亿元。

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